Professeur à l’université de la Sorbonne, spécialiste de l’Europe de l’Ouest et diplômé de l’institut universitaire européenne, Laurent Warlouzet fait paraître à la fin de l’année 2021 son dernier ouvrage sous les presses du CNRS. Déjà l’auteur de plusieurs titres sur la construction européenne, Monsieur Warlouzet approfondit ici sa réflexion pour mettre en lumière les dynamiques et les oppositions à l’œuvre dans l’Union Européenne. Loin d’être un objet monolithique, l’Union Européenne est le fruit de ce que les Européens souhaitent et mettent en œuvre collectivement. Les forces à l’œuvre dans le cœur bouillonnant communautaire sont de trois ordres :
- Une force mercantile : celle qui veut faire de l’Union Européenne une puissance mercantile commerciale.
- Une force solidaire : celle qui voit dans l’Union Européenne avant toute une structure juridique pour faire progresser la législation sociale et les droits humains.
- Une ambition de puissance : faire de l’Union Européenne une puissance face à la Chine et aux États-Unis d’Amérique.
Trois ambitions qui peuvent se poser et parfois se combiner, à l’image de De Gaulle et de sa vision de l’Europe européenne qui combinait les trois approches, pour donner la dialectique si particulière que poursuit cette « ovni juridique » sans précédent.
Dans cette relecture de l’histoire européenne, Laurent Warlouzet nous incite à nous débarrasser des lecture téléologique fédérale ou nationaliste, pour revenir à l’essence de la construction à savoir la volonté des peuples d’Europe, peu à peu approfondie est loin d’être un horizon écrit et indépassable. L’approche se veut typologique, afin de faire émerger une dialectique féconde de l’aventure européenne : l’Europe de marché contre l’Europe sociale.
I, Un cadre politique et économique
L’auteur nous est appelle dès les débuts de l’ouvrage à « donner sens à la diversité des événements survenus en Europe depuis 1945 ». Ceci à travers une typologie évoquée plus haut donnant lieu à quatre politiques différentes :
- une politique sociale
- une politique mercantile
- une politique de libre marché
- une politique ultralibérale
La démarche nécessite, pour analyser plus finement et justement les approches multiples selon les espaces et les échelles, d’identifier les « idéaux types » wéberiens, offrant la possibilité de regrouper les politiques au-delà de leur distinction. Pour autant ces idéaux types constituent des reconstructions a posteriori et non rarement, si ce n’est jamais, été mis en application de manière absolue dans les politiques tenues depuis 1945.
L’approche sociale privilégie l’action publique en direction des défavorisés et des discriminés. On y attache la préoccupation environnementale. L’approche sociale est promue par les outil redistributifs, les normes législatives contraignantes (marché du travail).
L’approche néomercantile rejoint les objectifs de son ancêtre mercantiliste, la priorité absolue aux productions et aux producteurs locaux et aux mesures agressives contre le marché libre tout en se fondant dans un cadre économique commun depuis 1945. La lecture néomercantile peut se conjuguer avec le capitalisme de connivence. En cela l’auteur nous appelle à bien distinguer les approches sociales et néomercantiles : la première repose sur l’idée d’un partage bénéfique à tous, la seconde repose sur l’idée d’une richesse fixe s’agit de contrôler qu’il faut maximiser son profit. En cela le monopole pavé bien plus que le libre marché (capitalisme de connivence).
L’auteur revient sur les origines philosophiques et historique du mercantilisme. La politique néomercantile prend forme dans les décennies qui suivent la seconde guerre mondiale, dans un soutien massif des états occidentaux aux champions nationaux tout en préservant le libre marché et le développement de l’État-providence. Le meilleur exemple de cette politique et la France gaullienne et pompidolienne. À l’inverse, si on parle souvent de néomercantilisme pour qualifier la politique allemande et ses immenses excédents commerciaux, Laurent Warlouzet rejette le qualificatif, les succès outre-Rhin tenant davantage aux gains accumulés par une tradition capitaliste des compromis et de la coordination patronat/syndicats qui permet ainsi un plus grand investissement dans la haute valeur juste ajouter. La pratique néomercantile se retrouve également dans les pays asiatiques et aux États-Unis d’Amérique. Les entreprises elles-mêmes y ont recours par les cartels qu’ils soient publics (OPEP) ou inconnus du consommateur.
L’approche de marché vise le bien-être global par la levée des obstacles au libre marché et le développement des échanges tout en limitant le rôle de l’État à celui d’arbitre économique plus que de « chef d’orchestre ». L’émergence de l’ultralibéralisme constitue une rupture philosophique avec le libéralisme. Le marché devient une fin en soi non un moyen. Le libéralisme et les libertés ne sont pas au cœur de leurs réflexions : les « ultras » s’accommode des dictatures (Pinochet).
Les grands États d’Europe adoptent des politiques et des stratégies différentes malgré des tailles comparables. L’Allemagne va opter pour un libre-échange tempéré par un État-providence. Les politiques demeurent très exportatrices et réticentes à l’inflation après le souvenir des années 1920. La France quant à elle va axer son développement sur des politiques néomercantiles pour combler son retard industriel vis-à-vis de ses voisins allemand et britannique. À partir de De Gaulle le pays va opter pour une libéralisation progressive et se tourner davantage vers l’exportation. Le Royaume-Uni, quant à lui, professe un libre-échange depuis la seconde moitié du XIXe siècle les pratiques aussi du néo mercantilisme. Cette diversité des politiques donc peut évoluer et connaître des ruptures. Cependant des tendances demeurent : les pays industriels se tournent vers le néo mercantilisme, les petits états se tournent quant à eux le libéralisme.
II, Un objet hybride
Ces trois Europe se sont déployées dans un cadre institutionnel complexe issu des constructions européennes. Ces coopérations reposent sur trois besoins : le besoin de paix, le besoin de prospérité et le besoin de liberté et de démocratie libérale. Envisagés dès 1919, les projets de construction européenne sont lancés après 1945. Pour autant, l’auteur nous rappelle combien la place, aujourd’hui centrale de l’Union Européenne, s’est construite progressivement au point de devenir une synecdoque et se confondre avec le continent tout entier. La CEE puis l’UE s’impose face aux autres institutions continentales et devient un modèle pour d’autres structures qui s’en inspirent (ASEAN ou encore MERCOSUR), sans jamais aller aussi loin dans leurs compétences.
L’UE est un hybride entre des logiques fédérales et intergouvernementales rappelle l’auteur. Le modèle institutionnel européen est unique, comparé à une « sphère intermédiaire » par Van Middelaar. Son originalité se trouve dans la supranationalité : l’idée de fédérer les forces pour maximiser le poids des pays coalisés dans les négociations internationales. Les différents institutionnels existants entre les pays renforcent la complexité des structures communautaires et poussent l’émergence de « l’Europe à plusieurs vitesses » dans les années 80 sous l’initiative française.
L’auteur revient sur les logiques nationales à l’œuvre face au développement institutionnel. La France est ainsi marquée par la constance d’un discours intergouvernementale portant sur une petite Europe tournée vers l’Afrique afin de maintenir son influence notamment déclare l’élargissement de l’union européenne à l’est.
L’Allemagne quant à elle demeure favorable une logique libérale à plus large échelle et développe une plus grande crainte des délégations de souveraineté. Cependant le couple qu’elle forme avec la France constitue un terrain propice aux avancées. Le Royaume-Uni enfin peine à s’intégrer dans ses logiques. Le pays a résisté à l’Axe ne concède pas aux délégations de souveraineté. Pour autant il était pleinement intégré aux coopérations. Le Brexit constitue une nette rupture aux impacts stratégiques économiques et territoriaux.
Abandonnons donc toute lecture téléologique comme le précise bien Laurent Warlouzet : l’Union Européenne n’était pas destinée à s’imposer et est le fruit d’un équilibre entre supranational et intergouvernemental.
III, La centralité du marché dans la construction européenne
L’auteur rappelle que l’élément mobilisateur de la construction, dès les premières ébauches au début du XXe siècle (faisons référence à Keynes et sa zone de libre-échange en 1919), est la question économique. Le marché revient au centre des discussions et de la dynamique européenne en 1948 avec la création de l’OECE (devenue OCDE). Conçue comme une étape elle est rapidement dépassée par le plan Schuman et la CECA qui serre les intérêts français malgré les déclarations des dirigeants du pays. Le rapport Spaak de 1956 et les traités de Rome de 1957 institueront le principe central du marché commun et de l’intégration économique, ouvrant ainsi la voix à la construction européenne.
L’auteur revient sur le projet britannique de zone de libre-échange, voulant contrer et contourner le marché commun par ce biais, en le diluant « comme un sucre dans le thé ». Le projet britannique se réduit à une zone de libre circulation, rejetant toute logique de coopération. L’échec du projet britannique acté, la relance européenne s’opère dans les années 1980 autour des positions de la RFA et de Paris sur la négociation et la ratification de l’Acte Unique. Ceci est permis par les évolutions britanniques et françaises sur la question.
L’Acte Unique et le marché unique, pensés et défendus comme un espace de coopération et de progrès pour les Français (Jacques Delors défend alors l’idée d’un projet de congé parental européen) seront attaqués par Thatcher et Major. Le Royaume-Uni soutient le projet de marché unique mais se désespère des retards et des « traces de collectivisme » que l’on trouve dans la CEE. Fruit d’âpres négociations, l’Acte Unique s’impose comme un élément central de la construction européenne, objet hybride d’obédience libérale mais se combinant avec des éléments néo mercantile et sociaux.
IV, L’Europe sociale
L’auteur revient sur l’affirmation progressive au sein de l’Europe d’une régulation sociale de la mondialisation. Historiquement, la gestion sociale du travail revenait au bureau international du travail ou BIT. Mais dès la CECA, l’action européenne est complémentaire de celui-ci. Avec les traités de Rome est créé le fonds social européen ou FSE. Les ambitions se déploient dans la décennie 70 sous l’action de Willy Brandt mais s’affirment réellement sous l’action de Jacques Delors. Expert reconnu, passé dans les instances européennes avant d’être ministre des finances en 1981, Jacques Delors parvient à insérer dans l’Acte Unique une dimension sociale pour l’harmonisation par le haut des normes de santé et de sécurité au travail.
La transcription législative se heurtera à l’opposition britannique et à la mauvaise coordination des partisans de l’Europe sociale cependant. Malgré tout l’Europe sociale se déploie dans quatre domaines : les migrations (débat sur les prestations sociales), la formation (création d’Erasmus en 1987) l’égalité hommes femmes (arrêt de Fresnes de la cour de justice par exemple) et le droit du travail (directive Seveso en 1982).
La question écologique émerge aussi dans les années 70. Au niveau européen ceci débute par un programme pensé par Spinelli en 1973. Dans les années 80, l’Acte Unique inscrit l’environnement dans les compétences communautaires. Malgré les progrès, les avancées restent complexes, tant les écologistes et les producteurs s’opposent, mais aussi les logiques supranationales et intergouvernementales.
La PAC est l’un des plus grosses politiques sociales de l’Union Européenne et néomercantile. Elle avait aux origines des objectifs sociaux : sortir les agriculteurs de la pauvreté. Pourtant très vite les critiques fusent : la PAC nourrit une politique productiviste et inflationniste. La France bloque toute réforme pendant longtemps car elle défend une logique mercantile du prix élevé. La réforme interviendra finalement en 1992 avec un basculement de la logique du maintien des prix à la subvention selon la production et les critères écologiques.
Il en va de même pour les fonds d’aide régionaux (futur FEDER) âprement discutés et fruits de lourdes négociations. Le volet social de la CEE n’était donc pas évident et a beaucoup dépendu de la volonté de plusieurs acteurs comme Brandt Mitterrand ou Jacques Delors.
V, De la radicalité au néomercantilisme
Le volet social de l’union européenne à cohabiter avec des politiques plus volontaristes encore, affirmant le besoin d’orienter le marché. Trois grands projets furent portés en ce sens : la planification européenne, l’harmonisation des lois sociales et la démocratisation des entreprises. L’auteur revient successivement sur les trois projets. Porté par la gauche, le projet de planification demeure déconnecté de la prise de décisions institutionnelles. Il en sera de même sur les ambitions autour de l’harmonisation sociale, faute de coordination. Le contrôle et la démocratisation des entreprises en feront de même, malgré la tentative avancée de la directive Vredeling. L’échec de cette « Europe sociale la plus radicale »Laurent Warlouzet, Europe contre Europe, page 170tient au décalage entre les discours et l’époque.
À l’inverse, Laurent Warlouzet aborde le retour de la tentation néomercantile en Europe après l’échec du plan Fouchet en 1962 et à la faveur de l’émergence du tiers-monde dans les années 70. Les débats s’organisent autour de l’encadrement de la conjoncture des pays du Nord et le développement du Sud. L’émergence de ce dernier pousse les pays de la CEE à prendre des politiques néomercantiles. Les anciennes puissances coloniales vont être à la manœuvre avant la poussée néolibérale de Thatcher et Reagan. Ce tournant néolibéral fera l’objet de l’opposition de Paris qui doit finalement assouplir sa position pour ménager l’Allemagne, favorable au libre-échange, et dont elle a besoin pour défendre la PAC dans les discussions de l’époque.
Les longues négociations aboutissent l’Uruguay Round en 1994. La CEE a ainsi tenu et obtenu des concessions. Elle tentera au cours de la décennie de lutter contre la politique économique et commerciale agressive des États-Unis et du Japon. Le néomercantilisme communautaire agira dans des secteurs-clés du processus de construction alors en déclin marqué : notamment la sidérurgie. Sous l’action du commissaire Davignon, la commission intervient massivement à partir des années 1980. Les aides perdureront jusqu’à l’année 86. Le même Davignon agira, avec moins de succès, sur la construction navale alors en grande difficulté.
Mêmes actions menées également sur le textile malgré les réticences de Bonn. Ainsi, au cours de la décennie, les tentatives néo mercantile de la communauté maintiendront les secteurs du Nord et offriront à la commission a le feuillet d’action contre les États-Unis d’Amérique et le Japon. La libéralisation annoncée par Thatcher et Reagan mettra fin à cette politique.
Dans la continuité de ses réflexions, l’auteur se penche sur la question de l’émergence et de la promotion de champions à l’échelle du continent. Celle-ci fut complexe et bien souvent un échec (notamment dans le secteur de l’énergie), en raison de politiques demeurées bien souvent nationales. Le problème est alors triple : comment assurer le contrôle national sur des secteurs-clés (l’armement) ? Comment partager les projets équitablement et défendre l’Europe sans rompre avec les partenaires étasunien et japonais ? Airbus et Ariane sont des réussites en revanche, mais portées par l’échelon intergouvernemental et non communautaire. L’action française a été majeure mais reste difficilement reproduisible. L’esprit néomercantile ne parvient pas à s’imposer à l’échelle de la CEE puis de l’UE.
VI, La montée des approches libérales et ultralibérales
L’ouvrage est l’occasion d’aborder un domaine méconnu de la vie communautaire : la politique de la libre concurrence. Ce domaine n’a cessé de prendre de l’importance depuis la guerre. Pensée par les politiques libérales (loi contre les trusts), reprise par la gauche, cette politique de libre concurrence s’impose à mesure que le poids de la législation communautaire devient réel et que les politiques néomercantile décline. Néanmoins Laurent Warlouzet rappelle que la tournure ultralibérale prise par les politiques communautaires n’avait rien d’inéluctable. Ceci est le fruit de l’action combinée d’hommes à l’initiative (Shuterland ou Britton) et la baisse d’attention des capitales européennes sur ces questions.
Le visage libéral, dont la politique de la concurrence est une illustration, se concrétise également à travers la question de l’union monétaire. Conversion idéologique des élites aux logiques de marché il y a eu. Mais pas seulement : l’union apparaît comme moyens efficaces de répondre aux difficultés économiques, notamment après la crise française évitée de justesse en 1983. Au cours d’un long chapitre, fort technique, l’auteur revient sur les motivations convergentes entre les approches libérale, sociale, néomercantile sur l’union monétaire.
Cette convergence d’intérêts, reposant sur une conversion idéologique profonde, a essuyé pour autant plusieurs essais et échecs : la relance économique concertée au G7 de Beaune en 1978 est un échec face au deuxième choc pétrolier. Le serpent monétaire européen remplace la concertation, pensée à l’échelle mondiale dans un premier temps, pour l’appliquer à l’échelle continentale. Le principe de solidarité et la nécessité d’une union monétaire vont devenir de plus en plus urgents et s’imposer à la suite de la crise évitée en 1983, fruit de la politique de relance pratiquée par François Mitterrand depuis son arrivée au pouvoir.
Cette union est le fruit de longues négociations et de la convergence de la commission menée par Jacques Delors, des pays à monnaie faible (France) et des pays aux monnaies fortes (RFA). L’auteur aborde longuement ces points sur les âpres négociations qui conduiront à la signature de Maastricht en 1992. Il y a alors paradoxe : au moment où triomphe la mondialisation libérale durant les années 1991 1992, le pouvoir de la commission se renforce sous l’action de Jacques Delors qui en fait un acteur du monde post guerre froide.
Maastricht renforce en effet la commission à trois points de vue : par l’union monétaire et par la politique sociale de la commission portée par Jacques Delors tout d’abord, par le biais politique du traité de Maastricht (création de la citoyenneté européennes) et par la préservation des logiques intergouvernementales. Maastricht est la victoire de l’Europe libérale sur les deux autres.
Néanmoins, Laurent Warlouzet revient sur ce point en rappelant que depuis les années 1990, l’ultralibéralisme s’est accru à travers l’élargissement du marché, la politique de concurrence et l’union monétaire. Au cours d’un long chapitre, l’auteur démontre combien la perspective ultralibérale s’est accrue, culminant au début du siècle avec des approches radicales à l’image de la directive Bolkestein. Ces politiques montrent leurs limites avec la crise de l’euro obligeant une relecture des règles imposées à géométrie variable cependant.
Pour autant l’Europe sociale n’a pas disparu. Elle se déploie nationalement (État-providence) et dans la politique communautaire en direction de l’écologie, la redistribution ou encore le cadre législatif. L’auteur opère une lecture nuancée des résultats obtenus : concrets bien souvent (autorité européenne du travail), les résultats restent limités et surtout sont des réponses aux abus liés aux approches ultralibérales.
Les échecs de l’Europe sociale nourrissent par ailleurs la résurgence d’approche néo mercantile agressive identitaire au sein de l’union européenne (Hongrie) et dans son entourage proche (Russie). L’UE est dans une posture défensive, défendant les projets néomercantiles qu’elle a pu porter dans son passé comme Airbus. Pour autant les vues françaises, renforcées par le contexte sanitaire et politique (COVID-19) amène l’Union à développer une politique plus offensive dans lequel le plan social joue un grand rôle, étendant un peu plus le domaine d’action de la communauté.
Dans un ouvrage d’une très grande densité est complexe, Laurent Warlouzet nous offre une relecture de l’histoire de l’Union Européenne à travers le prisme des politiques sociales et économiques qui ont pu animer ces six dernières décennies. L’ouvrage constitue à n’en point douter un titre marquant sur ces questions.
