Pour beaucoup, la Régence est un régime intermédiaire, qu’il est facile de critiquer et dont la connaissance porte surtout sur certains comportements sociaux – «piège à nobles» et d’ordre privé plutôt que sur une réflexion sur la politique de l’Etat. La Régence est encore présentée comme un régime réactionnaire entièrement entre les mains de la noblesse d’épée. Beaucoup parlent de son inefficacité et des querelles entre les Conseils. Le bilan de la polysynodie est souvent qualifié de mince.
L’ouvrage d’Alexandre Dupillet bat en brèche de manière systématique tous ces poncifs. Son style en est clair et il est servi par une logique démonstrative sans faille. Le livre est découpé en trois parties : une première porte sur l’analyse des textes, mémoires, projets de gouvernement, associés aux expériences et aux influences extérieures européennes, permettant l’élaboration et la circulation des idées réformatrices qui vont faire naître la polysynodie. Une seconde partie porte sur l’installation concrète, matérielle, le fonctionnement quotidien des affaires mettant en avant les inventions institutionnelles de ce régime des conseils. La dernière partie expose les raisons variées qui ont conduit à la chute des conseils et à la fin de la polysynodie.
Alexandre Dupillet, qui a fait sa thèse sous la direction de Joël Cornette à l’Université de Paris VIII-Saint-Denis, prend place parmi la nouvelle génération française des historiens du politique. Il a fourni un travail considérable de lecture des arrêts du Parlements, des anciennes lois françaises, de projets politiques et divers mémoires au roi ou mémoires non publics. Il a compulsé les arrêts et procès verbaux des délibérations des conseils, si rarement ouverts pour constater le travail quotidien de chaque conseil.
D’abord il s’interroge sur l’originalité de la polysynodie, mettant en perspective un certain nombre de projets et de réalisations similaires depuis le Moyen Age, en passant par la spécialisation des conseils sous Henri II, puis la multitude de règlements entre 1622 et 1630 qui séparent le Conseil du roi, organe de décision et l’administration du roi, organe de fonctionnement. Analysant le fonctionnement de la première période du règne de Louis XIV, il montre une forme de spécialisation des Conseils et de hiérarchisation des pouvoirs existait vers 1661. L’enjeu fut cependant d’éviter que la haute aristocratie prenne une place importante dans le gouvernement alors qu’elle est déjà présente à différents niveaux de l’administration locale. Il en déduit que le gouvernement par les conseils reprend des modes de fonctionnement de la monarchie, des usages anciens du temps où la noblesse était associée au pouvoir. La polysynodie ne doit par conséquent pas être envisagée comme une innovation créée par le Régent. Cette volonté de modifier le mode de gouvernement ne doit pas être considérée comme une rupture brutale, mais plutôt comme une possibilité déjà imaginée et tentée en partie sous la monarchie, même absolue.
Comment le « Fanfaron de crimes » devient Régent
La partie sur le détail de la journée du 2 septembre 1715 est d’une précision extraordinaire. Le portrait du Régent lui rend un visage plus exact même s’il reste dissimulé. L’écriture de cette journée donne une juste place aux différents choix envisagés, aux personnes concernées, aux blocages supposés avoir été contournés. Alexandre Dupillet montre d’abord que la lente ascension de Philippe d’Orléans fut voulue par Louis XIV, un constat qui s’impose comme une évidence progressive à partir du début du mois d’août 1715. Cela change la perspective face à une « conquête » du pouvoir du Régent ! En conséquence, la contradiction entre cette attitude et le choix fait dans le testament intrigue. De même que l’absence de résistance de ceux qui furent longtemps appelé la « vieille cour » paraît étrange. Même Villeroy obtient une entrevue auprès du Régent pressenti. Tout était donc admis avant la mort de Louis XIV sur la base de la légitimité et de la réalité politique. Alexandre Dupillet expose ainsi que le système de polysynodie si attractive pour la grande noblesse ne fut pas un élément de son ralliement puisque beaucoup avaient déjà fait allégeance au Régent dès le mois d’août 1715.
Ensuite est analysé le rôle du Parlement de Paris et de l’opposition entre le président de Mesmes face au procureur général d’Aguesseau et à Joly de Fleury. Le Parlement a cette force particulière qui est de conserver sous clé le testament de Louis XIV dont beaucoup aimeraient connaître la teneur. On a souvent présenté le fait que le duc d’Orléans aurait proposé la polysynodie aux Parlementaires et leur aurait redonné leurs droits afin qu’ils cassent le testament. Grâce à cette étude, la polysynodie apparaît plutôt comme une initiative suggérée par l’avocat général Joly de Fleury et d’Aguesseau que Philippe accepte finalement parmi d’autres possibilités. De même, bien que cela n’en soit pas le sujet, le rôle de Philippe V d’Espagne et de ses conseillers dont l’ambassadeur Cellamare prend un tout autre éclairage et une importance sur laquelle les historiens devraient travailler. C’est le pragmatisme et non le dogmatisme de beaucoup d’acteurs de la journée du 2 septembre qui a façonné le choix du nouveau système politique.
L’auteur insiste sur les innovations au gré des circonstances par concertation successive, relativisant l’impression d’indécision ou de flottement souvent reproché. Philippe d’Orléans apparaît comme un nouvel figure de gouvernant et non pas comme un souverain (p 121). Ainsi il rend possible le passage d’une monarchie vers un système politique et institutionnel, vers une monarchie administrative, encourageant la séparation des domaines politiques et religieux.
Le travail devient d’une précision passionnante quand il envisage les acteurs de la polysynodie, étude complétée plus loin par un précieux dictionnaire bibliographique d’une trentaine de pages. Incarner ainsi la Régence, humaniser ce régime correspond véritablement au mode de fonctionnement du Régent et de la période qui est faite de ces réseaux et fidélités d’hommes. Ainsi voit-on que les théoriciens de ce nouveau régime ne sont pas des opposants de la monarchie absolue. Ils sont choisis pour leur expérience, leurs relations, leur carrière qui a développé des compétences nombreuses. Philippe a besoin de beaucoup de ceux qui ont longuement servi le grand roi. Il fait même des offres de services aux Parlementaires. Il n’intègre pas seulement des membres de la noblesse d’épée, comme cela a souvent été déploré, mais il favorise également des robins ou d’anciens secrétaires d’Etat. Ainsi n’y a t-il pas de rupture avec le personnel politique mais une ouverture.
Se met alors en place la mécanique des conseils, héritiers des départements ministériels
La première ordonnance est proclamée le 1er octobre 1715 suivie de nombreuses autres qui mettent un certain temps à organiser l’architecture du gouvernement. Tout n’était donc pas prêt dans les détails même si le principe de gouvernent par les conseils était admis avant la mort de Louis XIV. Les difficultés surgirent ensuite des chevauchements de compétence entre conseils. Mais ces querelles inhérentes à la mise en fonctionnement d’un système furent rendues publiques et donnèrent l’image négative alors que la transmission des pouvoirs entre les deux régimes s’est pourtant effectuée sans encombre.
Comment faire du chiffre avec du politique ou une nouvelle histoire quantitative?
Faire travailler ensemble les conseils signifie également faire travailler les conseillers, les commis et le personnel des bureaux. Il s’agit de fixer les jours de conseil, les séances ou les commissions extraordinaires, de préparer les dossiers, de déterminer la forme des lettres et communications diverses, mais surtout la nature de ce qui est traité en conseil. Tout est à juste titre transformé dans ce livre en de nombreux tableaux statistiques, bienvenus pour comprendre la diversité du travail et des attributions. Ainsi le travail de la polysynodie fut-il intense pendant ces trois ans, les chiffres en témoignent !
Finalement tout aboutissait au Régent.
Alexandre Dupillet dévoile pour la première fois le circuit des affaires et surtout décrit minutieusement le fonctionnement de la «liasse ». Cette procédure permet à chaque président de Conseil de discuter en tête à tête avec le Régent, de dénouer des situations complexes en petit effectif et de décharger le Conseil de Régence d’une partie de ses discussions. Cette pratique était déjà celle de Louis XIV mais il revient à Alexandre Dupillet de l’expliquer en détail. Pragmatique dans sa pratique, le Régent se révèle être un homme de dossiers, s’impliquant dans les affaires essentielles mais délégant aux agents de la monarchie le quotidien par le moyen des Conseils. Cela justifie le titre de l’ouvrage : « une Régence absolue ». Alors pourquoi le Régent mit-il fin à la polysynodie le 24 septembre 1718 ?
« L’aveugle (Orléans) a le rang du dessus, le borgne (Bourbon) suit, puis le bossu (Maine)»
Les Parlementaires en adressant les remontrances au Régent en janvier 1718 se font le porte-parole d’une opinion publique devenue hostile au conseil des finances notamment puis au premier projet de Law. Celle-ci n’est pourtant pas encore au courant de la baisse constatée de nombre d’affaires traitées et donc de la moindre rapidité du traitement des affaires. Elle ne perçoit pas les querelles entre le duc de La Force, d’Argenson, le duc de Noailles, entre présidents des Conseils… Quelle position le Régent favorise-il? Tout cela contribue à personnaliser le régime et finalement le sert. Devant une hostilité grandissante qui risque cependant de le menacer, il précipite les évènements. Il joue contre le duc du Maine, favorise le duc de Bourbon, contrôle le Parlement qui a interdiction de se réunir. Il supprime les conseils et reprend l’organisation institutionnelle des secrétariats d’Etat.
Cependant, Alexandre Dupillet montre avec précision que ce ne fut pas un retour à l’Etat Louis quatorzien. Quelques conseils continuent de fonctionner : celui de la marine, et son détenteur, le comte de Toulouse. D’Argenson et Law contrôlent désormais le département des Finances. Deux personnalités émergent : l’abbé Dubois et Claude Le Blanc parmi d’autres qui contrôlent certains services particuliers. Le Régent s’entoure alors d’un nombre réduit de personnalités éminemment compétentes dans leur domaine. Il fait preuve de nouvelles qualités politiques, d’esprit de décision tout en centralisant fermement le pouvoir.
Pour combattre une dernière critique qui serait celle de l’inefficacité de la polysynodie, Alexandre Dupillet propose un bilan de l’action de ces trois années. Et celui-ci est largement positif et innovant. Les affaires courantes ont été correctement gérées sans interruption de pouvoir avec un principe de collégialité qui fut parfois le lieu de la confrontation des idées. La Régence est une étape importante pour le renforcement de l’administration centrale et la stabilité du personnel administratif qui pour une fois ne subit pas « d’épuration » lors du changement de régime.
A l’encontre de la vulgate, la rigueur financière est à mettre au crédit de la Régence grâce à la taille proportionnelle fixée sur un rôle révisé, grâce à la rationalisation de l’outil administratif, à la mise en place de la comptabilité en partie double qui est une réelle révolution. Soulignons la création du corps des 21 ingénieurs des Ponts et Chaussées le 1er février 1716 mais également du service des gardes-côte dans la marine. Favorisant le commerce maritime et l’expansion coloniale, la polysynodie signa le détérioration de la marine de guerre et du grand amiral. Malgré ces réorganisations, la polysynodie ne releva pas les finances de la France. Le Régent devait transmettre le pouvoir au jeune Louis XV, il ne chercha donc pas à innover. Ces réformes sont à inclure dans les réformations récurrentes de la monarchie française. Cependant, le Régent devint expérimentateur sur trois points : le système de Law, les affaires étrangères et la politique religieuse, trois points que Louis XIV avait laissé sans solution possible.
Ainsi grâce à cet ouvrage majeur, la Régence apparaît beaucoup plus nuancée et complexe. Elle apparaît à la fois comme la suite des tentatives ébauchées par Louis XIV mais jamais menées à leur terme. Elle apparaît surtout comme une étape importante du renforcement de l’Etat, de mise en place de l’appareil administratif (constitution d’archives d’Etat et non plus papiers privés du ministre). C’était déjà la thèse proposée par Emmanuel Pénicaut qui prouvait que l’ «on passait ainsi de l’esprit de clientèle à celui de fonction publique» [Chamillard, 2004]. Ici, Alexandre Dupillet montre que l’Etat gestionnaire voire l’Etat de finance se substitue à l’Etat de guerre (p 363). Cette Régence, que ce livre permet de reconsidérer profondément, fonctionne exactement à l’inverse des autres régences caractérisées souvent par un affaiblissement du pouvoir royal. C’est l’apport capital de cet ouvrage de grande qualité qui montre avec force d’arguments comment le système indépassable de Louis XIV a été modifié, amendé afin qu’il puisse persister.
