Agrégé d’histoire, auteur d’une thèse sur « La France du marché noir (1940-1949) » Fabrice Grenard enseigne à Sciences-po Paris et a publié en 2011 « Maquis noirs et faux maquis (1943-1947) . Nourri de sa parfaite connaissance des questions de ravitaillement et de marché noir, Fabrice Grenard nous propose aujourd’hui une étude originale consacrée aux scandales du ravitaillement durant une décennie marquée par une grande diversité de régimes politiques puisqu’elle couvre les derniers mois de la IIIe République, le régime de Vichy, la période de la Libération et les débuts de la IVe République.

Détournements, corruption, affaires étouffées en France, de l’Occupation à la guerre froide

Il s’agit de la première étude globale sur cette question, qui est loin d’être secondaire car, d’une part, les pénuries, les restrictions alimentaires et les questions de l’organisation du ravitaillement ont été le plus gros sujet de préoccupation et de mécontentement des Français durant les années 1940, d’autre part « ces scandales témoignent des continuités qui ont existé tout au long de cette décennie malgré des contextes des régimes politiques extrêmement différents ». L’ouvrage est construit en trois parties chronologiques de quatre ou cinq chapitres chacune : l’entrée en guerre et la première année de l’Occupation (automne 1939-été 1941) ; de la tentative de reprise en main du ravitaillement par Vichy à la Libération (automne 1941-1944) ; de la Libération à la suppression du ravitaillement (août 1944-décembre 1949). Une trentaine de pages est consacrée aux notes, et à la présentation des sources et de la bibliographie.

On retrouve dans cet ouvrage les mêmes qualités que celles qui nous avions observées dans l’édition pour le grand public de la thèse de Fabrice Grenard consacrée au marché noir : une composition fortement structurée, titres, sous-titres, introductions et transitions mettent en évidence les idées directrices, permettant de suivre aisément et agréablement la pensée de l’auteur. Il en résulte une grande facilité de lecture et une compréhension aisée de questions qui pourtant ne sont pas toujours très simples à exposer. Même la présentation des sources et de la bibliographie traduit un grand effort pédagogique pour permettre au lecteur d’appréhender la démarche et les lieux de recherche de l’auteur.

Les scandales étant un « phénomène récurrent de la politique française », « ayant toujours eu un caractère sulfureux », et « donné lieu à d’importantes dérives », Fabrice Grenard prend la précaution de préciser dans son introduction, que son étude n’a pas pour objectif « de dénoncer mais bien de comprendre », que les scandales qui seront étudiés « ne seront nullement abordés sous un angle anecdotique » et qu’une grande attention sera accordée à leur signification politique profonde.

L’entrée en guerre et la première année de l’Occupation (automne 1939-été 1941)

Le 11 juillet 1938 la Chambre des députés vote la loi sur « l’organisation générale de la nation en temps de guerre. » « L’une des dispositions particulières de cette loi concerne la possibilité pour les pouvoirs publics de prendre en charge la répartition des ressources disponibles, notamment sur le plan alimentaire, afin d’appliquer, dès le début du conflit, un système de ravitaillement et de rationnement généralisés permettant de faire face aux inévitables pénuries provoquées par la mobilisation et l’état de guerre. » Lors de l’entrée en guerre, le ministre de l’Agriculture Henri Queuille et le président du Conseil Daladier refusent de mettre en place un tel système en estimant qu’il pourrait affecter le moral de la population, contre l’avis du ministre des Finances, Paul Reynaud, qui en défendait la création. La France est ainsi le seul belligérant ne pas avoir adopté le rationnement. Avec l’aggravation des pénuries au début de l’année 1940, les réquisitions effectuées pour le compte de l’intendance militaire apparaissent de plus en plus mal ressenties. Considérant que la nourriture constitue la clé du moral des soldats, le commandement français a décidé de leur fournir des rations alimentaires particulièrement élevées. Ce refus des restrictions est en cohérence avec la stratégie militaire française qui mise sur une guerre longue, où la défensive l’emportera sur l’offensive, et où le maintien de la vie normale permettra aux Français de supporter plus longtemps la guerre. Mais des pratiques de stockage à caractère spéculatif se développent et la situation face aux pénuries se révèle injuste et inégalitaire. « Dans ces conditions le premier scandale du ravitaillement est tout simplement que celui-ci n’ait pas véritablement existé au cours de la « drôle de guerre », alors que la manifestation des premières pénuries, notamment au cours de l’hiver 1939-1940, rendait des mesures de répartition indispensables. »

La question du ravitaillement est la première préoccupation du régime de Vichy

La question du ravitaillement est la première préoccupation du régime de Vichy et le rationnement généralisé entre en vigueur en septembre 1940, avec pour objectif d’améliorer l’approvisionnement alimentaire des Français. « La carte individuelle d’alimentation devient une véritable carte d’identité alimentaire permettant à son détenteur d’obtenir les rations auxquelles il a droit ». Il devient nécessaire, dans le cadre d’une véritable étatisation du ravitaillement de la population française d’instituer une administration et de planifier la collecte des produits alimentaires et leur répartition. Les prix étant désormais réglementés, un service de contrôle des prix dépendant du ministère des Finances est créé. « Présentée par Pétain comme un moyen d’assurer à tous une juste part dans les ressources disponibles, cette politique de répartition et de contrôle des prix s’accompagne de nombreux scandales lors de sa mise en place, alimentant de violentes campagnes de presse et rendant le ravitaillement particulièrement impopulaire ».

Le système du ravitaillement est organisé autour de quelques « bureaux nationaux » chargés de la répartition des divers produits. Derrière une façade étatique, le système est contrôlé par des représentants des professionnels de l’agriculture et du commerce et plus particulièrement par quelques grands exploitants et intermédiaires influents, qui sont des notables du monde agricole et commercial ayant occupé avant-guerre des fonctions de premier plan dans les différents syndicats ou groupes spécialisés de la production et du commerce des produits alimentaires. Dès la fin 1940, les bureaux chargés de la répartition des denrées alimentaires sont accusés d’orienter les circuits en fonction des intérêts des professionnels qui les composent, plutôt que de ceux des consommateurs. L’étude des archives judiciaires permet à l’auteur de montrer que « les manoeuvres imputées à certains répartiteurs ne sont pas que des inventions de la presse » mais il met en évidence le sens politique réel de ces quelques affaires qui n’expliquent pas à elles seules la crise générale du ravitaillement que connaît la France à la fin de l’année 1940. L’exposition de ces scandales dans la presse permet de cacher à l’opinion les propres responsabilités de Vichy en la matière, mais aussi l’importance de l’exploitation allemande : la France est privée de 15 à 20 % de ses ressources alimentaires disponibles. « Le régime de Vichy esquive les vraies raisons de l’insuffisance des rations et réussies à ériger quelques victimes expiatoires auprès d’une opinion attachant aux difficultés alimentaires la plus grande préoccupation ».

Scandale des télégrammes

L’entrée en vigueur de la taxation des prix suscite de la part de certains intermédiaires des manœuvres destinées à la contourner. Ainsi le « scandale des télégrammes » révélé par quelques indiscrétions émanant des fonctionnaires des PTT : dans la crainte de l’entrée en vigueur d’une taxation locale estimée trop basse, certains commissionnaires en fruits et primeurs des Halles demandent à leurs fournisseurs du midi de la France (par télégramme) de stopper leurs expéditions vers Paris. Ce comportement suscite l’indignation et les critiques de la presse parisienne (de la presse autorisée, ne l’oublions pas), ainsi que celles des consommateurs. « L’affaire des télégrammes, si elle symbolisait le comportement scandaleux de certains intermédiaires du commerce, était aussi un révélateur des insuffisances et des incohérences de la politique des prix pratiqués par Vichy » : les prix taxés sont établis par les pouvoirs publics à des niveaux beaucoup trop bas, et la taxation souffre d’une trop grande disparité géographique.

Jean Achard, le secrétaire d’État au Ravitaillement responsable des différents scandales

Toutes ces affaires finissent par se fondre en une seule, l’affaire Achard, le secrétaire d’État au Ravitaillement étant rendu directement responsable des différents scandales qui se succèdent. Accusé de corruption, de népotisme et d’incompétence, il est présenté comme le premier responsable des dérives auxquelles donne lieu l’organisation du Ravitaillement dont il a la charge. Fabrice Grenard montre que ces accusations furent reprises « dans les ouvrages les plus sérieux sur la période », il cite ceux de Robert Paxton et de Marc Olivier Barruch, alors qu’une étude des « différentes pièces consultables dans les archives démontre que la plupart des accusations portées contre lui sont fausses ». C’est la dimension politique de cette affaire qui retient le plus l’attention de l’historien. Achard fut en réalité un bouc émissaire et cette affaire fut « dans une large mesure montée de toutes pièces » par la presse parisienne collaborationniste, dans le cadre d’une campagne cherchant à déstabiliser le régime de Vichy, auquel elle reproche le renvoi de Laval en décembre 1940.

De la tentative de reprise en main du Ravitaillement par Vichy à la Libération (automne 1941-août 1944)

Pétain annonça dans son discours programme du 12 août 1941 la refonte complète de l’administration du Ravitaillement. Les prérogatives laissées aux professionnels furent fortement réduites et, dans chaque département, la loi confia à la répartition entre détaillants à des fonctionnaires travaillant sous l’autorité des préfets. L’administration du Ravitaillement autorisa le système des colis familiaux, encouragea les cultures collectives et les jardins ouvriers, accorda certaines faveurs et priorités pour les cantines d’usines et renforça la répression de tous les trafiquants. La réorganisation de l’administration du Ravitaillement n’améliorera pas les rations alimentaires des Français, qui au contraire ne cessèrent de diminuer, à cause notamment des prélèvements allemands en augmentation croissante. Elle ne supprima pas non plus les scandales qui exposèrent davantage l’État et l’Administration dans la mesure où l’étatisation était renforcée.

L’approvisionnement clandestin des « popotes » de Vichy

L’un des scandales présentés par l’auteur concerne « l’approvisionnement clandestin des popotes de Vichy ». Plusieurs dizaines de milliers de fonctionnaires et d’agents de l’État s’installèrent à Vichy et dans sa région proche. Pour les nourrir, les gérants des popotes et cantines durent « faire preuve d’imagination et de débrouillardise ». Ils eurent recours à de petits trafics auprès des producteurs de la région, et parcoururent les campagnes à la recherche de la viande, du beurre ou des légumes qui leur étaient indispensables. Puis ils eurent recours à un véritable marché noir organisé, avec des trafics réguliers portant sur des quantités importantes et impliquant des trafiquants professionnels. Le « scandale des popotes de Vichy » démontre que l’État lui-même recourt au marché noir pour approvisionner les cantines de ses propres ministères. Devant les risques que la publicité d’un procès aurait représentés auprès de l’opinion, les plus hauts dirigeants du régime étouffèrent cette affaire d’approvisionnement clandestin, empêchant que des suites judiciaires puissent être données.

Organisé en directions départementale, régionale et centrale, l’administration du Ravitaillement emploie au début de 1942, 15 000 personnes. De nombreux agents de cette administration sont accusés de profiter de leur emploi pour effectuer facilement quelques petits trafics personnels, portant notamment sur des cartes et des tickets de rationnement. Les agents les plus impopulaires sont ceux qui sont chargés de réprimer les différentes infractions aux réglementations, en particulier le contrôle mobile du Ravitaillement, chargé de vérifier les commerces, marchés, restaurants, et qui mènent des opérations sur les routes et dans les gares pour tenter de saisir les produits transportés clandestinement. L’opinion leur reproche de multiplier les brimades et les vexations et de s’acharner contre les petits délinquants, tout en se montrant plus généreux à l’égard des gros trafiquants capables d’acheter leur indulgence. L’auteur montre que certaines affaires de corruption ont bien existé et que les coupables ont été lourdement sanctionnés. Mais il démontre surtout que cette administration créée dans l’urgence et que la nécessité a fait croître rapidement, fut obligée de recruter un personnel peu qualifié, mal payé et mal formé.

Explosion de vols de colis alimentaires à la SNCF et aux PTT

Un chapitre concerne l’« explosion de vols de colis alimentaires à la SNCF et aux PTT ». Alors que les pénuries alimentaires ne cessent de s’accentuer, les colis contenant des denrées alimentaires, identifiables du fait de leur poids, de leur destinataire, voire de leur odeur ,suscitent la convoitise des personnes qui sont chargées de leur transport et de leur distribution. Le colis familial connaît en effet un vif succès sous l’Occupation : il est légal, il permet aux producteurs agricoles d’expédier librement et sans autorisation spéciale de transport des quantités limitées de produits alimentaires. Les colis familiaux ont largement contribué à l’approvisionnement des grands centres urbains tout en freinant la hausse des prix clandestins et en réduisant les intermédiaires. Le gouvernement de Vichy encourage aussi le système des colis alimentaires destinés aux prisonniers de guerre, dans un but de solidarité et de propagande.

Mais des dizaines de milliers de colis ne parvinrent jamais à leurs destinataires. Entre 6000 et 7000 agents de la SNCF furent révoqués pour vol. Ces vols sont souvent effectués dans le but de satisfaire les besoins personnels mais ils ont aussi alimenté d’importants trafics de marché noir « Ces vols constituent un véritable scandale et apparaissent totalement immoraux dans la mesure où les colis sont destinés à des populations le plus souvent nécessiteuses, ou à des soldats en captivité ». Comme pour chacun des scandales qu’il présente, l’auteur en montre le sens profond : « Les pénuries exacerbent, sous l’Occupation des égoïsmes (…) Le phénomène illustre l’état de décomposition dans lequel se trouve la société (…) et l’échec total du discours de Vichy appelant à faire preuve de discipline, de solidarité et d’union dans l’épreuve (…) La situation de pénurie favorise certaines catégories qui se trouvent avantagées par leur situation de producteur (agriculteurs) ou de vendeur (commerçants) (…) Les catégories ouvrières, les employés et petits fonctionnaires constituent au contraire les professions qui connaissent les conditions les plus difficiles de la période ».

Le contexte de restriction et de pénurie renforce les organismes à vocation humanitaire. L’institution la plus puissante est alors le Secours national dont le régime de Vichy étend considérablement le rôle et dont il fait un instrument de propagande, alors qu’il souhaite marginaliser la Croix-Rouge, moins facilement instrumentalisable. Un chapitre est consacré aux quelques scandales émanant de personnes se livrant sous le couvert de ces deux institutions à toutes sortes de manoeuvres et de trafics.

Le scandale du sucre

Le « scandale du sucre » (printemps 1943) fut le plus grave et le plus compromettant, mais le public l’ignora car la censure allemande et le gouvernement de Vichy interdirent à la presse d’y faire allusion. Au coeur de ce scandale, se trouvent quelques négociants français influents ainsi que plusieurs membres de l’entourage de Pierre Laval. L’opération échoua grâce à l’intégrité d’un haut fonctionnaire mais elle prouva l’existence de pratiques de corruption et de trafic d’influence au sein des hauts responsables du gouvernement de Vichy, ainsi que l’existence d’une « véritable caisse noire dans les services de la présidence du Conseil, financée par le biais de commissions occultes liées à des ventes de stocks alimentaires sur le marché noir international ». Cette affaire montre le fonctionnement des opérations de ponction de l’économie française par l’Occupant. Les Allemands veulent en effet davantage que ce que leur procurent les réquisitions, pourtant énormes. Des officines allemandes se dissimulent derrière certains intermédiaires français ou étrangers pour récupérer au marché noir les stocks que Vichy cherche à écouler clandestinement à l’étranger afin que l’occupant ne s’en empare pas officiellement !

De la Libération la suppression du ravitaillement (août 1944-décembre 1949)

L’une des plus grandes désillusions des Français au sortir de la guerre fut le maintien du rationnement. Ils avaient en effet tendance à penser, et la Résistance leur avait laissé croire, que les prélèvements allemands étaient le seul facteur responsable de la pénurie alimentaire. Mais la situation de l’économie française exigeait le maintien de l’appareil de répartition et de contrôle mis en place par Vichy. C’est même en janvier 1946 que les effectifs du Ravitaillement général connurent leur apogée, et ce n’est qu’en 1949 que disparurent les dernières restrictions alimentaires. Les années de la Libération connurent donc elles aussi leurs scandales, dans la mesure où le rationnement restait une préoccupation essentielle. Comme la démocratie, la liberté de la presse et les débats parlementaires étaient rétablis, ces scandales furent davantage médiatisés.

Absence d’épuration au sein du ministère du Ravitaillement

Le premier concerna l’absence d’épuration au sein du ministère du Ravitaillement. Accusé d’avoir travaillé pour l’occupant, l’administration du Ravitaillement général est la plus impopulaire de toutes. Les Français furent choqués du maintien dans chaque département des responsables du Ravitaillement général, alors que le gouvernement l’estimait nécessaire pour veiller au bon fonctionnement des différentes réglementations économiques. De nombreuses et importantes manifestations eurent lieu en France à la Libération pour exiger une vaste épuration des services du Ravitaillement général, dont Paul Ramadier avait la lourde charge. Sur les bancs de l’Assemblée consultative plusieurs délégués se firent les porte-parole du mécontentement populaire et Ramadier se vit accuser de saboter l’épuration de son ministère. Cette affaire traduit les « contradictions existant entre d’un côté la volonté d’épuration et de l’autre le pragmatisme nécessaire à la continuité et au bon fonctionnement de l’État ». Le gouvernement veut assurer une continuité au sein de l’administration et se trouve donc dans la nécessité de « ne pas faire table rase de la majorité des serviteurs de l’État » selon la formule du général de Gaulle.

À Paul Ramadier succéda Christian Pineau dans les fonctions de ministre du Ravitaillement, fin mai 1945. Contrairement à son prédécesseur, inquiet des possibilités d’une amélioration rapide de la situation alimentaire du pays, le nouveau ministre se montra très optimiste, persuadé, à la suite d’un long voyage en Amérique, que les importations de denrées alimentaires seraient la solution aux pénuries nationales. En août 1945 il fit adopter en Conseil des ministres une série de mesures desserrant les diverses contraintes alimentaires. Puis il prit deux décisions fortement symboliques : suppression de la carte de pain, le 1er novembre 1945, et fin du système d’imposition à la production pour la viande. De nombreux observateurs dénoncèrent la démagogie du nouveau ministre, soulignant que l’approche des élections de l’Assemblée constituante n’était sans doute pas sans rapport avec ses décisions. Dans la plupart des villes de France, la suppression de la carte de pain donna lieu à des scènes de liesse. Mais la mise en vente libre du pain provoqua une forte hausse de la consommation et une crise grave d’approvisionnement des boulangeries, incapables de satisfaire leur clientèle. Le ministre démissionna et la carte de pain dut être rétablie dès le 28 décembre 1945, avec de surcroît une ration officielle diminuée. La décision concernant le secteur de la viande ne s’avéra pas plus judicieuse. Les bouchers se virent dans l’obligation légale de vendre à perte et fermèrent leurs boutiques. Là aussi, il fallut revenir en arrière.

Echec complet de la politique de Christian Pineau

L’échec complet de la politique de Christian Pineau conduisit à l’ouverture d’une enquête parlementaire et l’ancien ministre dut venir s’expliquer. Les attaques vinrent surtout des bancs du centre et de la droite qui cherchèrent à retrouver une certaine audience et a démontrer au pays l’incompétence de la gauche. Ainsi vit-on monter en première ligne un député du département de l’Yonne, Jean Moreau, suspendu de sa fonction de maire d’Auxerre à la libération pour avoir été nommé par Vichy en 1941. Au-delà, cette affaire pose la question du choix entre libéralisme et dirigisme et suscite des tensions au sein des trois partis qui gouvernent alors la France (PCF, SFIO, MRP) et qui ont des conceptions économiques opposées sur ce point.

À la fin de l’année 1945 et au cours de l’année 1946, les révélations se multiplient sur des affaires de détournement de produits alimentaires : conserves de viande offertes par le gouvernement argentin, boites de lait condensé en poudre importées des États-Unis, sucre, farine, textile etc. L’image de la France en apparaît particulièrement ternie auprès des Alliés et partenaires commerciaux, à tel point que le gouvernement américain menace de ne plus continuer à aider la France sur le plan alimentaire si ces pratiques se maintiennent. Largement étalés dans la presse, ces scandales alimentaires troublent profondément l’opinion et discréditent le ministère du Ravitaillement. « Au-delà des quelques exemples de corruption (…) ce sont en réalité le plus souvent des incompétences, négligences et improvisations qui se trouvent directement à l’origine de détournements et des fraudes constatées. » Le ministère du Ravitaillement n’a en réalité jamais été doté des moyens qui lui étaient nécessaires compte tenu de son rôle.

Le scandale du vin

Le plus gros scandale politique du début de la IVe République fut « le scandale du vin », qui éclata l’automne 1946, à l’initiative du ministre du Ravitaillement Yves Farge, qui avait été un haut responsable de la Résistance. Il adopta des mesures draconiennes contre le marché noir et se livra à une sévère épuration des services les plus compromis de son ministère. Il découvrit et médiatisa l’existence d’une véritable « organisation administrative de la fraude ». « Ce qui devient rapidement pour la presse le scandale du vin est en réalité une addition d’affaires auxquelles ont donné lieu en 1945-1946 les importations le transport de vin depuis l’Algérie, et dont l’opinion apprend l’existence en bloc à la suite de l’enquête lancée par Farge.» Au cours de l’automne 1946, la presse s’empare de l’affaire qui prend rapidement une tournure politique, en raison des personnalités qui s’y trouvent impliquées et de leurs liens avec le parti socialiste. Yves Farge a en effet révoqué un haut responsable de son ministère, par ailleurs maire de Béziers et étoile montante de la SFIO, qui possédait des amis hauts placés parmi lesquels Gaston Defferre et Félix Gouin.

Incompétences et négligences au sein de ministères du Ravitaillement

Cette affaire fragilise le tripartisme et contribue à faire éclater cette coalition gouvernementale. Comme il l’a fait pour chaque scandale, l’auteur en montre le sens profond. Ce scandale témoigne lui aussi des incompétences et des négligences qui régnaient au sein de ministères du Ravitaillement, réalité qui s’explique par la grande difficulté à procéder au recrutement de responsables compétents. A la Libération, de jeunes résistants, sans aucune expérience, se sont retrouvés brutalement propulsés à des postes élevés de la haute fonction publique. « Ces difficultés de recrutement des élites politiques et administratives ont pu déboucher sur un important népotisme. Des connaissances nouées dans la Résistance ou le fait d’être adhérent à l’un des partis au pouvoir semblaient davantage présider à certaines nominations que la compétence et l’expérience. » Il en résulta « la constitution de véritables féodalités ministérielles caractérisées par de nombreux privilèges et favoritismes, au détriment de l’intérêt général censé guider l’action des serviteurs de l’État ».

Cette très solide étude fondée sur l’exploitation de sources d’archives n’est de toute évidence pas un livre à scandale ! Les affaires relatées sont clairement expliquées et replacées au sein de leur contexte historique, leur signification profonde est toujours exposée.

© Joël Drogland

L’ouvrage de Fabrice Grenard, La France du marché noir (1940-1949) vient de paraître en édition de poche dans la Petite Bibliothèque Payot.