Mondialisation : une gouvernance introuvable

Mondialisation : une gouvernance introuvable

Ce dernier numéro de la revue Questions internationales que les habitués du site de la Cliothèque connaissent bien est consacré à la notion de gouvernance, très largement évoqué en ces périodes de turbulences monétaires et financières. Une partie des articles qui le composent est, comme à l’accoutumée présentée ci-dessous.

Le thème de la gouvernance est à la mode. Quoi de plus classique cependant que la question de l’organisation rationnelle de la harmonisation des acteurs et de leurs intérêts ?
Qu’apporte de nouveau la gouvernance ? Représente-t-elle une vision révolutionnaire des relations internationales ou n’est-elle qu’un bricolage de techniques anciennes ? Les articles de ce numéro expriment les divers points de vue sur la question.

Les intérêts des États se mêlent, se contrarient, s’opposent, tout en étant tributaires les uns des autres. Leur intérêt commun bien compris n’est ni de se diviser ni de se combattre. La gouvernance tend donc à apporter un contenu positif optimal aux relations pacifiques entre États et autres acteurs, et une solution universelle aux problèmes de la mondialisation.
Les questions économiques et financières sont au premier plan, puisqu’elles tendent à dominer les relations pacifiques entre États et sociétés, mais aussi parce que la crise actuelle a rendu leur désordre particulièrement dangereux. Mais la gouvernance comporte bien d’autres aspects, politiques, sécuritaires, touchant à l’environnement, à l’alimentation, à la santé publique, à la justice internationale pénale…
De façon sous-jacente, est posée la question du rôle des États, un temps concurrencés par des forces nouvelles – ONG et sociétés civiles, firmes transnationales, système bancaire… – et apparemment dépassés par ces acteurs qui promeuvent leurs intérêts particuliers ou leurs conceptions générales de l’ordre international. Désormais, les États se réinvestissent pleinement, même si c’est de façon empirique, avec l’ajout des puissances émergentes à un concert international qui s’appuie sur un G20 en cours de développement.

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Dans ce premier article – Gouvernance le mot et la chose, Serge Sur, le rédacteur en chef de la revue, présente cette notion de gouvernance en négatif en montrant que nulle autorité centrale n’est en mesure d’édicter de façon universelle autoritaire des règles communes sur de très nombreuses questions. La gouvernance est le nom d’un manque et du désir d’y remédier. Face aux grandes questions qui demandent des réponses globales, les questions liées à la biodiversité, à l’environnement, aux changements climatiques, les moyens sont faibles et les objectifs surdimensionnés. L’échec de la conférence de Copenhague est un exemple révélateur. La gouvernance dans ce cadre ne serait alors qu’une idéologie qui tente de mettre à son service la connaissance scientifique, parfois au service d’intérêts de lobbies. Le concept de gouvernance serait aussi un moyen de contournement de la politique puisqu’il dédouane les états nationaux de leurs responsabilités dans leur propre territoire. La gouvernance est ainsi élevée au rang d’une démocratie organique dans laquelle la conscience collective des intérêts à long terme du groupe humain se forme par l’apport des experts d’un côté et par le militantisme de minorités actives et conscientes de l’autre. La participation d’organisations non-gouvernementales à des conférences ou des institutions internationales procède d’une forme d’hybridation entre le politique et une sorte de conscience universelle qui deviendrait l’unique référence.
En réalité, cette hybridation se retourne, et les états reprennent leurs droits en proposant des substituts de gouvernance, même si tous les efforts de mise en oeuvre d’une régulation ne semblent pas avoir encore porté leurs fruits. La gouvernance est donc devenue une sorte de succession de grandes conférences internationales censées régler les problèmes du moment. Conférence de Rio en 92, protocole de Kyoto en 1997, conventions de Rome sur la cour pénale internationale en 1998, etc. Le G20 sur lequel compte beaucoup l’actuel président de la république pour se redonner une stature internationale a pour vocation de rassembler les grandes puissances mais aussi les puissances émergentes, en une sorte de directoire mondial qui serait à même d’introduire des éléments de régulation dont on sait bien que les principaux partenaires ne veulent pas vraiment. Il n’empêche que ce G20 doit avoir comme objectif principal d’engager les États-Unis et de faire en sorte qu’ils s’intéressent davantage qu’ils ne le font à une gouvernance internationale qui ne serait pas que la seule protection et projection de leurs propres intérêts. Mais ils auraient également à faire pression sur la Chine pour qu’elle participe également de cet effort collectif.

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L’article de Robert Kolb « L’idée de gouvernance et sa première incarnation, la Société des Nations », permet de retracer l’histoire de cette institution internationale née au lendemain de la Grande guerre qui avait pour vocation d’empêcher que tout jamais le monde ne se retrouve engagé dans un conflit majeur. La Société des Nations est souvent écartée d’un revers de main et son impuissance stigmatisée. Pourtant entre 1925 et 1930 elle a joué un rôle majeur et aurait pu, si les grandes puissances du moment en avaient manifesté la volonté politique, jouer un rôle de stabilisation dans les relations internationales de l’époque. L’apogée de la SDN se situe en 1928 avec le pacte Briand Kellog de mise hors-la-loi de la guerre. Sur plusieurs questions, notamment dans les Balkans et en Europe centrale, l’arbitrage de la Société des Nations permet d’éviter que des tensions localisées ne dégénèrent en guerre. Les raisons de son échec sont évidemment connues. L’absence des États-Unis, les fortes réticences de l’URSS, ont handicapé la crédibilité de l’institution internationale. La règle de l’unanimité paralysait également l’action de la SDN. Le monde au lendemain de la guerre s’est doté d’une nouvelle organisation internationale pour plusieurs raisons :
Les alliés ne voulaient ouvrir initialement la nouvelle organisation qu’aux états ayant combattu les forces de l’axe, ce qui n’était pas le cas de tous les membres de la Société des Nations.
La SDN rappelait les échecs du passé.
Enfin l’URSS en avait été exclue en 1939 à la suite de la guerre contre la Finlande, et les alliés ne voulaient pas encourir le risque d’un rejet de l’organisation par Staline qui aurait pu en tirer prétexte. Officiellement, la Société des Nations a été dissoute à partir du 19 avril 1946. L’essentiel des prérogatives de l’ancienne organisation a été transféré à l’organisation des Nations unies qui avaient vu le jour lors de la conférence de San Francisco le 26 juin 1945.

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Pierre Jacquet, dans « Équilibre des puissances ou gouvernance mondiale ? » présente la phase actuelle de mondialisation comme étant caractérisée par deux phénomènes majeurs. Il est clair que la montée en puissance de pays comme la Chine, l’Inde ou le Brésil marque une transition historique vers un rééquilibrage des rapports de force dans le monde. La gouvernance mondiale apparaît aujourd’hui comme une évidence, du moins sa nécessité, en raison de la sensibilité croissante des états et des opinions publiques aux sujets globaux, comme la lutte contre le changement climatique ou la criminalité organisée. Le concept de gouvernance est basé sur une relation dialectique entre l’intégration, par les échanges notamment, et la fragmentation, par des alliances régionales, ou par des divisions internes étatiques. Pendant la guerre froide, la réflexion sur la gouvernance mondiale a été peu nourrie, dans la mesure où l’opposition idéologique Est – Ouest était le schéma de fonctionnement dominant des relations internationales. La fin de la guerre froide a rendu plus apparente les faiblesses du système international en termes d’efficacité et d’équité sur le plan économique institutionnel.
La montée en puissance des grands pays émergents marque la fin d’une période d’hégémonie des États-Unis et de domination de la triade, États-Unis, Europe, Japon. La montée en puissance de ce que l’on appelle l’Asie continentale n’est jamais qu’un retour à la situation au début du XVIIIe siècle, avant que la Révolution industrielle en Europe ne creuse l’écart entre les régions du monde.
Le rédacteur de cet article s’interroge sur les deux tentations qui visent à méconnaître l’importance des changements que l’émergence de nouvelles puissances implique. Il n’est pas évident que les pays émergents s’inscrivent dans la même logique que celle de leurs prédécesseurs au premier rang de la puissance d’une part, et d’autre part il semblerait que le système international mis en place par les grandes puissances ne soit pas directement exportable. L’un des défis majeurs des décennies à venir sera la capacité de gérer cette transformation en limitant les risques de conflits et en créant les conditions d’une prospérité économique partagée.
L’augmentation des ressources du fonds monétaire international, la place accrue qu’y occuperont à terme les pays émergents ainsi que le renforcement du rôle du G 20 sont des conditions nécessaires mais pas suffisantes pour que le concept de gouvernance mondiale trouve un début de réalisation. L’essentiel est bien entendu dans la possibilité de voir se réaliser, aux côtés du G20, un G2, réunissant la Chine et États-Unis. À certains égards, ces deux puissances agissent de façon symétrique, en constituant leurs réseaux d’influence et en refusant de se voir imposer des contraintes multilatérales. L’unilatéralisme des États-Unis en ce qui concerne l’évolution des taux de change du dollar vis-à-vis des monnaies de leurs principaux partenaires trouve son pendant dans le refus de la Chine de voir sa monnaie le Yuan réévalué.
Dans ce domaine, comme dans d’autres, et nous pensons au réchauffement climatique, il ne faut pas espérer de grands accords globaux. L’échec du sommet de Copenhague en décembre 2009 l’a démontré. Il faudrait plutôt attendre d’une adaptation nécessaire du multilatéralisme que des accords partiels ne finissent par devenir la norme à laquelle même les plus grandes puissances ne pourraient échapper dès lors qu’elles y trouveraient avantage. C’est dans ce contexte que l’Europe a une responsabilité majeure, car l’approche multilatérale ne serait plus l’arme des faibles mais plutôt une solution coopérative efficace. Encore faut-il que l’Europe soit prête à en payer le prix et qu’elle participe à part entière au dialogue politique.

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Philippe Moreau Desfarges, est bien connu comme auteur de plusieurs ouvrages généraux de relations internationales. Dans cet article « Du G7 au G20 vers une multipolarité élargie », il explique que le passage du G6 au G20, entre 1970 et 2009. Le G6 est né en 1975, comme une réponse au premier choc pétrolier, tandis que le G20, officiellement créé à Pittsburgh le 25 septembre 2009, constitue une réponse à la crise financière de l’automne 2008 et à la montée en puissance des pays émergents. Les 20 pays membres de ce groupe réalisent 90 % du produit intérieur brut mondial. Pendant quatre décennies, de la réunion de Rambouillet en novembre 1975 jusqu’en 2009, le principe d’une concertation des principales puissances économiques se rencontrant au plus haut niveau s’est peu à peu imposé. Cette tendance lourde dans les relations internationales est le résultat de l’évolution induite par plusieurs grands événements. L’abandon des parités fixes pour des taux de change flexible a imposé peu à peu l’idée d’une concertation entre les différents états, d’autant plus que l’augmentation sans précédent des flux de capitaux, et la nécessité de les attirer, rend les contrôles des changes peu à peu obsolète. Les chocs pétroliers sont à l’origine de l’émergence de nouveaux acteurs, accumulant des ressources financières leur permettant de peser sur les grands États développés.

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Christian de Boissieu, De la crise financière à la guerre des monnaies

L’auteur de cet article est professeur d’économie à l’université Panthéon Sorbonne et président du conseil d’analyse économique auprès du premier ministre. Il présente de façon très claire, ce qui donne à cet article un intérêt majeur pour les non-spécialistes, une question particulièrement technique qui a des répercussions considérables actuellement du fait des turbulences monétaires actuelles.
La crise économique et financière mondiale a accentué certaines évolutions monétaires déjà à l’oeuvre, au moins depuis le lancement de l’euro en 1999. Le dollar pendant cette période a vu sa part dans les réserves de change passer de 70 à 65 % tandis que l’euro atteint actuellement 28 %. Des monnaies comme le yen sur lequel beaucoup comptaient dans les années 80, tout comme le franc suisse, se retrouvent marginalisées. Il n’empêche que le dollar est actuellement contesté par les créanciers des États-Unis, au premier rang la Chine. La Chine qui voit actuellement la valeur de ses réserves de change augmenter, est tout de même bien embarrassée puisque toute remise en cause du dollar nuirait gravement à ses intérêts financiers. Par ailleurs cela lui imposerait une revalorisation de sa propre monnaie, ce qui nuirait à sa compétitivité. Dans la crise actuelle qui a été initiée par les difficultés de la Grèce, l’auteur de cet article serait plutôt optimiste. Pour lui la crise est liée spécifiquement aux déficits de la Grèce, une dette publique proche de 120 % du PIB et un déficit au-dessus de 12 %, et les marchés ont fait grimper les primes de risque sur les emprunts d’État. Depuis la parution de cet article, les agences de notation commencent à manifester de fortes réserves sur la valeur de la signature de pays comme l’Espagne, le Portugal, à terme l’Italie et l’Irlande.
Le recul du taux de change de l’euro peut être considéré comme une bonne nouvelle pour la compétitivité, la croissance de l’emploi dans la zone, mais il traduit aussi une certaine suspicion sur la capacité de l’Union européenne à mettre en oeuvre une politique de croissance commune. D’après l’auteur, en supposant que la situation se stabilise, la chute du dollar, qui a été stoppée depuis décembre 2009 par les difficultés de la Grèce et les tensions sur l’euro, pourrait reprendre dès 2010, même si au moment où nous rédigeons cet article, cela ne semble pas être le cas. La question qui est évidemment posée est de savoir quel sera l’effet des décisions, si toutefois elles sont prises au G20, en matière de régulation bancaire et financière et de surveillance des fonds spéculatifs. Il est également possible que la politique de douce insouciance qui fait référence aux privilèges de l’économie dominante et permettant à sa monnaie internationale de pouvoir négliger le déficit de sa balance des paiements, ne soit remis en cause. Mais cela aurait comme conséquence immédiate une revalorisation de l’euro qui porterait un coup à une croissance espérée, liée à sa dépréciation. La question qui est également posée à terme, mais celles-ci concerne d’ailleurs les emprunteurs, y compris les particuliers dans l’immobilier, serait celle d’une remontée significative des taux à moyen et à long terme. Une bulle spéculative semble s’être créée sur le marché obligataire et l’explosion de celle-ci serait prévisible d’ici deux ans. La baisse des taux actuels n’est donc pas destinée à durer, et une remontée significative aurait des conséquences néfastes sur les investissements, l’emploi et donc la croissance de la zone.

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La nouvelle gouvernance de l’économie et de la finance globalisées
Jacques Le Cacheux
cet article du directeur du département des études de l’observatoire français des conjonctures économiques pose le problème de la mise en place d’instruments de régulation au niveau mondial. Les incidences de la mondialisation financière sur l’économie réelle se sont révélées, nous l’avons vu en 2008, particulièrement importantes. Née aux États-Unis, la crise, d’abord bancaire, puis financière et finalement économique, s’est propagée à l’ensemble des marchés financiers de la planète et a eu des répercussions violentes sur les échanges internationaux, principal moteur de la croissance économique des pays émergents. Toutefois, ces derniers, en raison de l’extension de leur marché intérieur, ont été capables de faire face et ont pu maintenir des taux de croissance particulièrement élevés. Pour l’auteur de cet article, la multiplication d’initiatives visant à refonder le multilatéralisme tient davantage de l’activisme, de l’envoi de signaux en direction des marchés, que de la mise en place d’une nouvelle gouvernance de l’économie et de la finance globalisées. Même si les institutions sont d’accord pour prendre en compte la notion de biens publics mondiaux, comme l’air, l’eau, et finalement la planète elle-même, les initiatives visant à les gérer dans le cadre du développement durable, sont restées bien générales, et se sont largement enlisées jusqu’à présent. Il y a de fortes chances que les pays émergents ne soient tentés de chercher des solutions régionales, susceptible de modifier en profondeur les caractéristiques de la mondialisation telle qu’elle s’est développée depuis la fin du XXe siècle. Cette évolution a commencé à la fin de 2009, dans le cadre de l’ASEAN, qui a décidé de libéraliser 90 % de ses échanges avec la Chine, le Japon et la Corée du Sud. Cette position serait éminemment favorable à la Chine dont les ambitions en tant que puissance régionale à vocation mondiale sont clairement affichées et pas seulement dans le domaine purement économique.

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À la recherche de la gouvernance

Entretien avec Thérèse Gastaut et Philippe Ryfman

Cet entretien qui réunit l’ancienne directrice département de l’information des Nations Unies et l’auteur de l’ouvrage, les O.N.G., aux Éditions la Découverte, paru en 2009, fait le point sur cette notion de gouvernance, en tant que réponse inéluctable à la mondialisation qu’elle cherche à transformer en force positive pour l’humanité. Si le consensus existe sur la nécessité de trouver des solutions mondiales aux problèmes mondiaux, comme la pauvreté, la faim, les pandémies, le changement climatique, la prolifération nucléaire et le terrorisme, des divergences demeurent quant au processus et aux institutions les mieux à même d’y parvenir. On peut s’interroger d’ailleurs sur la spécificité de la gouvernance et sur ce qui différencie ce concept du multilatéralisme traditionnel tel qu’il peut fonctionner dans le cadre de l’organisation des Nations Unies. L’entretien évoque d’ailleurs la nécessité face aux difficultés de trouver des solutions globales, de faire remonter à l’échelon international seulement les questions qui ne peuvent être traitées efficacement au niveau national ou régional. Cette démarche remet clairement en cause la notion de gouvernance mondiale, qui serait condamnée à se limiter à l’affirmation de grands principes généraux, peu suivie d’effet. L’un des auteurs de l’entretien évoque d’ailleurs avec un certain humour la seule véritable institution capable d’imposer une gouvernance mondiale en s’appuyant sur un espace public mondial, la FIFA, organisatrice de la coupe du monde de football.

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Le Conseil de sécurité et les défis de l’insécurité internationale
Nicolas Haupais

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Changement climatique les difficultés d’une gouvernance environnementale mondiale
Christian de Perthuis et Raphaël Trotignon

Et les contributions de
Sébastien Abis et Pierre Blanc (p. 67), Jean-Marie Chasles (p. 59), Fred Eboko (p. 76), Julian Fernandez (p. 41), Aurore Lasserre (p. 32), Grégory Lecomte (p. 22), Frédéric Legay (p. 88) et Chloé Licitra (p. 50)

Au sommaire également
Questions européennes

La politique étrangère et européenne de l’Espagne : de l’intégration aux incertitudes (Hubert Alcaraz)

Regards sur le monde

L’OTAN, soixante après : le temps des doutes (André Dumoulin)

. Les grandes villes, la globalisation et les relations internationales Cynthia Ghorra-Gobin

Les itinéraires de Questions internationales

Une histoire des empereurs du Japon (Christian Kessler)

Mondialisation : une gouvernance introuvable

Collection Questions internationales n° 43

La Documentation française

128 pages, 9,80 €