Agrégé de droit public, Michel Clapier enseigne le droit des institutions européennes et le droit constitutionnel à l’Université Montpellier I. Engagé dans les cercles souverainistes et gaullistes, l’auteur n’est pas un chaud partisan de la construction européenne, ses récentes déclarations sur le Convention européenne le montrent sans ambiguïté !
Cet ouvrage est destiné aux étudiants en DEUG et licence de droit, mais aussi en AES et IEP. Il comprend une bibliographie dédiée aux seuls ouvrages de droit constitutionnel relatif aux institutions européennes. Plusieurs sites Internet sont indiqués, en général les sites officiels des institutions. On trouve enfin un index des noms ainsi qu’un index des matières. De manière très utile, un glossaire critique est placé à la fin de l’ouvrage, permettant à l’auteur de développer quelques thèmes comme celui de la constitution européenne, celui des Etats Unis d’Europe ou les différents pères fondateurs…
L’ouvrage commence par une citation de Michel Debré qui rappelle que lors des négociations du traité de Versailles, Orlando était muet lors des prises de grandes décisions, mais intarissable lorsqu’il s’agissait d’un article de procédure, Clemenceau expliquait cela par le fait qu’il était un juriste ! Citation qui peut être interprétée de différentes manières selon que l’on se sent ou pas une âme de juriste…
Le manuel ne se contente pas de présenter les institutions actuelles de l’Union européenne comme une lecture rapide du titre pourrait le laisser croire. Il commence dès l’introduction à éclaircir les principes de base à partir desquels les principales organisations sont bâties. Ainsi, Michel Clapié développe un certain nombre de réflexions sur les différences entre unir et unifier.
-unir implique une logique d’intégration, un modèle fédéral qui aboutit à la supranationalité en dépassant les états-nation, idéal qui garde en ligne de mire les Etats Unis ; il comprend une dimension anti-étatique et implique un transfert de compétences ; c’est la logique des pères fondateurs de l’Union européenne qui ont voulu créer par petites touches une situation irréversible.
-unifier indique une logique de coopération dans l’esprit d’une confédération qui exclut la fusion des peuples ; c’est l’idée d’une pan-Europe dans l’esprit de R. Coudenhove-Kalergi qui assure une stabilité du lien entre les Etats tout en conservant une certaine souplesse ; la prise de décision se fait à l’unanimité ou au moins par consensus ; le système demande seulement une délégation de compétences, ainsi la limitation de la souveraineté n’est que temporaire.
Ces deux conceptions de l’Europe s’appuient chacune sur une démarche différente :
-la première utilise une démarche masquée et normative qui utilise les ressources du droit et de la procédure pour avancer dans l’irréversible sans affronter une opinion publique que l’on estime insuffisamment mûre pour en débattre
-la deuxième plus politique qui recherche le débat public et l’appel au soutien.
Dans une première partie, l’auteur entreprend tout d’abord de dresser une typologie des différentes institutions européennes, classées selon leur degré d’intégration. Il rappelle le contexte de l’après-guerre, lorsque l’Europe se retrouve dévastée et en proie aux rivalités politiques de la guerre froide.
Il décrit l’OECE (devenue ensuite OCDE), l’UEO (intégrée finalement à l’Union européenne), l’OTAN (dont la direction américaine est mise en avant), et le Conseil de l’Europe.
Ensuite, Michel Clapié décrit rapidement la genèse de l’Union européenne, en commençant par le Plan Schuman, puis la CECA, la CED dont l’échec marque un coup d’arrêt à la marche vers la supranationalité. La relance de la construction européenne se fait lors de la conférence de Messine en 1955. En mars 1957, la signature des deux traités de Rome voit la création de la CEE et de la CEEA (Euratom). Pour contrer cette construction économique naissante, la Grande Bretagne crée de son coté l’AELE.
Michel Clapié explique les démêlés de Ch. De Gaulle avec la CEE, le Plan Fouchet puis le compromis de Luxembourg en 1966 qui met fin à « la politique de la chaise vide». Il faut attendre le départ du général De Gaulle pour voir le premier élargissement de 1972 avec le Danemark, l’Irlande et le Royaume Uni (mais sans la Norvège dont la population refuse par référendum la ratification du traité). Le tournant des années 80 est qualifié de « fuite en avant » avec l’ « Acte unique européen », le chantier monétaire (1978, SME avec l’ECU) ; l’intégration économique s’accentue et la coopération politique s’institutionnalise.
Les années 90 voit le contexte géopolitique se modifier avec la chute du mur de Berlin, la réunification de l’Allemagne et l’effondrement de l’URSS. Les modifications sont enregistrées par le traité de Maastricht où s’affirme un choix fédéral ; traité complexe qui organise l’Union européenne autour des trois piliers (les Communautés européennes, la PESC et la coopération en matière de justice et d’affaires intérieures) ; l’auteur analyse notamment l’attitude de l’Allemagne et de la Grande Bretagne à l’égard de la PESC. Enfin le traité d’Amsterdam qui voit l’entrée de l’Autriche, de la Suède et de la Finlande puis le traité de Nice qui décide l’élargissement vers l’Europe centrale et orientale mais où Michel Clapié voit avant tout une avancée vers l’union et il critique l’abandon du principe d’égalité des Etats et le trop grand poids reconnu à l’Allemagne.
Cette partie se termine avec quelques pages sur la Convention européenne et le projet de Constitution qui avance vers la voie de la supranationalité mais où pour la première fois est affirmé le droit pour les Etats de se retirer de l’Union européenne.
Dans une deuxième partie, l’auteur s’attache à décrire la « morphologie » de l’Union européenne qui cherche à se donner l’apparence d’un Etat avec un hymne et un drapeau qu’il critique vertement.
L’architecture institutionnelle est complexe autour du triangle institutionnel, avec les institutions de contrôle et les organes spécifiques.
Le triangle constitutionnel est composé du Conseil, de la Commission et du Parlement. Michel Clapié rappelle l’historique de chacune de ces institutions, évoque leur organisation et recense leurs attributions. Il critique particulièrement la Commission, organe technique mais instance non démocratique, qui exerce de fait la réalité d’une partie du pouvoir, cela dans une large indépendance. Il rappelle les circonstances de la démission de la Commission Santer, accusée « d’avoir perdu le contrôle de son administration » ; la pratique du lobbying à l’appui d’intérêts catégoriels, s’oppose selon l’auteur à l’intérêt général. Quant au Parlement, M. Clapié décrit son fonctionnement, l’évolution de son action dans le domaine dit « législatif » et sa position de coauteur dans les règlements, directives et décisions.
Les institutions de contrôle sont ensuite recensées, Cour des comptes et médiateur, mais l’auteur développe particulièrement le contrôle politique exercé par le Parlement européen tout d’abord et les Parlements nationaux d’autre part ; aussi bien l’un que l’autre apparaissent défaillants aux yeux de M. Clapié. Le contrôle juridictionnel est assuré par la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) et le Tribunal de première instance (TPI) ; en bon juriste, l’auteur détaille davantage cette partie.
C’est ensuite au tour des organes spécifiques, tout d’abord ceux qui concernent l’Union économique et monétaire avec l’euro. M. Clapié relève que la création de la monnaie commune européenne est un transfert de compétences par les Etats et l’abandon d’ « une vraie marque de souveraineté », transfert au profit d’institutions financières soustraites à tout contrôle démocratique.
Enfin, les organes consultatifs sont étudiés rapidement, le Comité économique et social et le Comité des régions. Il met en évidence le danger de favoriser au sein de l’Europe des comportements régionalistes qui sont à même de mettre en danger les Etats nations.
Les procédures décisionnelles sont passées en revue. Les procédures communautaires intégrées étaient prévues à l’origine comme « le reflet des équilibres à sauvegarder entre les institutions ». Mais derrière le fonctionnement et l’ « apparence du pouvoir nominal de décision attribué au conseil, il y a la réalité de l’ascendant qu’exerce la Commission ». L’action déterminante de la Commission vient notamment de la détention d’un monopole d’initiative ; en dépit d’une intervention croissante du Parlement (par consultation, concertation et coopération), l’avantage reste encore à la Commission. Par principe, c’est le Conseil qui a le pouvoir de décision ; les modes de votation sont la majorité simple, l’unanimité et le plus souvent, la majorité qualifiée (avec pondération des votes).
Les procédures de coopération renforcée permettent aux Etats ou groupe d’Etats « d’avancer selon son rythme dans le respect du cadre communautaire ». Ces procédures ont pour principal mérite de gérer l’hétérogénéité croissante de l’UE, même si pour le moment ces procédures ne se sont pas toujours montrées très efficaces.
L’ouvrage se termine par une partie consacrée au cadre juridique de l’Union, véritable droit communautaire qualifié de « monument d’hermétisme » par le Conseil d’État français. C’est là qu’est présenté le fameux principe de subsidiarité qui permet une hiérarchisation inédite des droits communautaires et nationaux. L’auteur égratigne au passage l’évolution de la cour de justice qui, depuis le traité d’Amsterdam est devenu selon lui une véritable Cour suprême fédérale.
Bien que se présentant comme un manuel utilitaire, cet ouvrage est le fait d’un auteur engagé qui défend ses propres vues sur la construction européenne. Si certaines de ses critiques sur la construction et le fonctionnement de l’Union européenne sont parfaitement justifiées, il ne faut pas oublier les opinions qui ici les sous-tendent ! Le point de vue présenté est résolument français et même souverainiste et gagnerait quelquefois à prendre une vision moins étroite, plus européenne, à une autre échelle !
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